{"id":5010,"date":"2021-03-11T09:00:41","date_gmt":"2021-03-11T14:00:41","guid":{"rendered":"https:\/\/vm-web-03.grupomacro.pe\/macroconsult\/?p=5010"},"modified":"2021-03-24T18:41:04","modified_gmt":"2021-03-24T23:41:04","slug":"el-reto-de-reducir-la-pobreza-y-la-vulnerabilidad-en-la-pospandemia","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/vm-web-03.grupomacro.pe\/macroconsult\/2021\/03\/11\/el-reto-de-reducir-la-pobreza-y-la-vulnerabilidad-en-la-pospandemia\/","title":{"rendered":"El reto de reducir la pobreza y la vulnerabilidad en la pospandemia"},"content":{"rendered":"

En los \u00faltimos 15 a\u00f1os la pobreza monetaria se ha reducido de forma importante desde casi 59% en 2004 hasta poco m\u00e1s del 20% en 2019. Sin embargo, es \u00fatil diferenciar dos periodos. El primero entre 2004 hasta 2013 cuando la pobreza se reduce en casi 35 puntos porcentuales; y, el segundo, desde esa fecha hasta el 2019 cuando la pobreza apenas cae en menos de 4 puntos porcentuales. Esta ralentizaci\u00f3n en la reducci\u00f3n de la pobreza tiene dos explicaciones cruciales. Por un lado, la p\u00e9rdida de dinamismo de la econom\u00eda que pas\u00f3 de crecer alrededor del 6.4% en promedio en el primer periodo a 3.4% en el segundo. Por otro lado, la menor efectividad del PBI para reducir la pobreza. Mientras que en el primer periodo cada punto de crecimiento permit\u00eda una reducci\u00f3n de 0.63 puntos porcentuales de pobreza, en el segundo tan solo 0.18 puntos porcentuales (ver gr\u00e1fico1).<\/p>\n

Que el crecimiento tenga una menor efectividad en la pobreza se asocia con que en la medida que esta \u00faltima se reduce, tiende a replegarse alrededor de su n\u00facleo duro (o pobres cr\u00f3nicos); es decir, segmentos sociales con menores posibilidades de aprovechar las oportunidades del crecimiento econ\u00f3mico. En otras palabras, son poblaciones asentadas en localidades de la zona rural dispersa, con escasa conectividad al mercado y limitado acceso a servicios p\u00fablicos b\u00e1sicos, o incluso poblaciones urbanas, pero de baja productividad y con brechas de capital humano importantes. De este modo, sin pol\u00edticas p\u00fablicas activas son ciudadanos que dif\u00edcilmente superar\u00e1n su condici\u00f3n de pobre de manera aut\u00f3noma. Se puede realizar una estimaci\u00f3n de pobreza cr\u00f3nica a partir de un enfoque de transici\u00f3n de la pobreza. As\u00ed, son pobres cr\u00f3nicos aquellos hogares que permanecen por debajo de la l\u00ednea de pobreza en, por lo menos, dos a\u00f1os consecutivos (tambi\u00e9n conocidos como pobres permanentes). En el Per\u00fa, la pobreza cr\u00f3nica definida de esta manera bordea el 9%. Otra forma de definir la pobreza cr\u00f3nica es usando el criterio de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas para identificar a los pobres no monetarios. As\u00ed los pobres cr\u00f3nicos ser\u00e1n los pobres monetarios que adem\u00e1s experimentan pobreza no monetaria. En el Per\u00fa, la pobreza cr\u00f3nica definida de esta manera bordea el 16%.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 1: Evoluci\u00f3n de la pobreza y vulnerabilidad (% eje izquierdo) y tasa de crecimiento de PBI (Var % eje derecho), 2004 al 2019<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Fuente: INEI, BCRP, Estimaciones y proyecciones Macroconsult. Elaboraci\u00f3n propia<\/p>\n

De cualquier modo, las cifras anteriores nos permiten argumentar que una tasa de pobreza estabiliz\u00e1ndose alrededor del 20% puede considerarse un nivel relativamente alto a\u00fan. No obstante, esta no es la \u00fanica tendencia preocupante. De acuerdo con nuestras estimaciones sobre vulnerabilidad basadas en las l\u00edneas estimadas por el INEI, la poblaci\u00f3n no pobre, pero con una probabilidad alta de caer en pobreza aument\u00f3 en los \u00faltimos 15 a\u00f1os desde casi 20% en 2014 a 34% en 2019. De este modo, es posible afirmar que, en el otro extremo de la distribuci\u00f3n, una fracci\u00f3n importante de la poblaci\u00f3n que sali\u00f3 de la pobreza en el mismo periodo estuvo aglutinada alrededor de la l\u00ednea de pobreza, comprometiendo la sostenibilidad del proceso experimentado en los \u00faltimos a\u00f1os. Detr\u00e1s de la vulnerabilidad experimentada se encuentran no solo los determinantes usuales de la pobreza comentados previamente, sino que tambi\u00e9n tiene su origen en la estructura del mercado laboral. Este se encuentra caracterizado, en gran medida, por trabajadores informales y de baja productividad, en donde la inestabilidad e inseguridad de los ingresos es mayor y que, junto con redes de protecci\u00f3n social precarias, impiden a los ciudadanos desplegar mecanismos de protecci\u00f3n adecuados.\u00a0 \u00a0Esta escasa resiliencia a choques econ\u00f3micos puede ayudar a entender el importante efecto empobrecedor sobre la clase media que ha tenido la recesi\u00f3n derivada de la pandemia. Seg\u00fan nuestras estimaciones entre 2020 y 2021 la pobreza podr\u00eda ubicarse en 27% y 25%, respectivamente, con niveles de vulnerabilidad entre 36% y 35%, lo cual imprime retos importantes para pol\u00edtica p\u00fablica en el corto plazo.<\/p>\n

La mayor incidencia de la pobreza y la vulnerabilidad ocurre en zonas rurales. En estas localidades el 31% es pobre y el 46% vulnerable. Por contraste, en las zonas urbanas ambas tasas son menores (14.6% y 30.7%, respectivamente), pero es importante reconocer que en t\u00e9rminos absolutos la mayor cantidad de pobres y vulnerables viven en las ciudades (65%). Este proceso que se muestra en el gr\u00e1fico 2, es conocido como la urbanizaci\u00f3n de la pobreza que se invisibiliza dada la escala de la metr\u00f3poli peruana, a pesar de que sus expresiones son bastante evidentes para el ciudadano com\u00fan, la cual est\u00e1 relacionada con la criminalidad, insalubridad y hacinamiento.<\/p>\n

Gr\u00e1fico<\/strong>\u00a02: Vulnerabilidad a la pobreza monetaria por \u00e1mbito geogr\u00e1fico (%, 2019)<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Fuente: Encuesta nacional de hogares 2019 (INEI) Elaboraci\u00f3n propia<\/p>\n

Finalmente, otro hecho estilizado del periodo es la reducci\u00f3n de la desigualdad, aunque ciertamente a un ritmo m\u00e1s lento que el de la pobreza. En los \u00faltimos 15 a\u00f1os, los gastos per c\u00e1pita de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre crecieron a un ritmo superior al de la poblaci\u00f3n menos pobre (4.9% en el primer quintil vs 3.1% del quinto quintil) lo cual determin\u00f3 una ligera reducci\u00f3n del coeficiente Gini desde 0.43 hasta 0.36 entre el 2004 y 2019. Este coeficiente mide el nivel de desigualdad en una sociedad tomando valores de 1 para distribuciones perfectamente desiguales y 0 para aquellas perfectamente iguales. De este modo, el crecimiento peruano fue pro-pobre. Es decir, no solo permiti\u00f3 la reducci\u00f3n de la pobreza, sino que el crecimiento de los ingresos de los m\u00e1s necesitados fue m\u00e1s que proporcional. Para explorar en detalle este comentario en el gr\u00e1fico 3 se presenta la reducci\u00f3n de la pobreza divida en el efecto crecimiento y el efecto distribuci\u00f3n. Se observa que si bien el efecto crecimiento explica la mayor proporci\u00f3n del cambio (79% del efecto) el efecto distribuci\u00f3n tambi\u00e9n contribuy\u00f3 (21%).<\/p>\n

Gr\u00e1fico 3: Descomposici\u00f3n de la reducci\u00f3n de la pobreza, 2004 al 2019 (%)<\/strong><\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Fuente: Encuesta nacional de hogares 2004 \u2013 2019 (INEI) Elaboraci\u00f3n propia<\/p>\n

Con el fin de promover el desarrollo social y, espec\u00edficamente contribuir en la reducci\u00f3n de la pobreza, desigualdad y vulnerabilidad; la acci\u00f3n del Estado se da a trav\u00e9s de programas sociales. Si bien se asocian principalmente con aquellos programas adscritos al Ministerio de Desarrollo e Inclusi\u00f3n Social (MIDIS), otros sectores tambi\u00e9n desarrollan programas para la reducci\u00f3n de la inclusi\u00f3n social (ver gr\u00e1fico 4). No obstante, es importante diferenciar los \u00e1mbitos de acci\u00f3n que tendr\u00e1n estos programas, es decir, atendiendo brechas sociales espec\u00edficas y, en general organizados en torno al ciclo de vida de las personas.\u00a0 De este modo, existen programas como Cuna M\u00e1s interesados en el desarrollo infantil temprano (sobre todo la capacidad cognitiva del ni\u00f1o y su aprestamiento) y otros como el Programa Articulado Nutrici\u00f3n (nutrici\u00f3n infantil), Juntos (capital humano y transmisi\u00f3n intergeneracional de la pobreza) y programas laborales y productivos (Haku Wi\u00f1ay, Trabaja Peru, Agrorural).<\/p>\n

En la mayor\u00eda de los programas ha habido mejoras sustanciales en el dise\u00f1o a partir de la mejor definici\u00f3n de objetivos y mecanismos causales para lograrlos, as\u00ed como avances en la implementaci\u00f3n de estos. No obstante, aun presentan brechas importantes de cobertura (asociados al escaso espacio fiscal y a los costos que muchas veces significa llegar a las poblaciones m\u00e1s alejadas) y articulaci\u00f3n imperfecta. Sobre esto \u00faltimo, los problemas ocurren en dos niveles: horizontal y vertical. En el primer caso, al ser la reducci\u00f3n de la pobreza y vulnerabilidad problemas multidimensionales y multicausales, tener un Estado organizado por sectores implica necesariamente identificar espacios de coordinaci\u00f3n intersectorial que explote sinergias de programas de diferente naturaleza, pero con objetivos comunes. Este rol debiera ser abordado desde el MIDIS por el SINADIS, espacio que lamentablemente no ha funcionado adecuadamente desde su creaci\u00f3n. En el segundo caso, en la medida que las cadenas log\u00edsticas de los programas involucran a distintos niveles de gobierno (central, regional y local) el proceso de toma de decisiones debe estar adecuadamente institucionalizado alrededor de metas concretas vinculadas a los objetivos de los programas desplegados. Este es un modelo diferente al actual que m\u00e1s bien promueve (en muchos casos) la participaci\u00f3n voluntaria de los funcionarios haci\u00e9ndolo que su \u00e9xito dependa de la buena disposici\u00f3n m\u00e1s que de procedimientos.<\/p>\n

Gr\u00e1fico <\/strong>4: Programas sociales a trav\u00e9s del ciclo de vida <\/strong>(seleccionados)<\/strong><\/p>\n

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Fuente: P\u00e1gina web de programas sociales. Elaboraci\u00f3n propia<\/p>\n

Sobre la base del breve diagn\u00f3stico presentado, es posible afirmar que el proceso de reducci\u00f3n de la pobreza y la desigualdad, en el caso peruano, puede calificarse como un proceso importante, aunque incompleto. No solo porque ambos indicadores se han estabilizado a niveles altos, sino porque la aun elevada vulnerabilidad permite dudar respecto de la sostenibilidad de los progresos alcanzados, incluso previo al aumento de brechas previsible producto de la pandemia y la recesi\u00f3n. En este contexto, y considerando el entorno econ\u00f3mico menos favorable que enfrentar\u00e1 el Per\u00fa, es necesario dise\u00f1ar pol\u00edticas que optimicen el proceso. Ciertamente, una primera l\u00ednea de pol\u00edticas ser\u00e1 aquellas que ayuden a recuperar el dinamismo del PBI. Sin crecimiento econ\u00f3mico cualquier progreso en el \u00e1mbito social se ver\u00eda seriamente comprometido tanto de manera directa (por los efectos al dinamizar los negocios y el mercado laboral) como indirecta (al generar los recursos tributarios necesarios para financiar estrategias de protecci\u00f3n y programas sociales).<\/p>\n

La segunda l\u00ednea, en la cual nos centramos en este art\u00edculo, es aquella necesaria para complementar el rol del crecimiento econ\u00f3mico y aumentar su efectividad en favor de las poblaciones m\u00e1s pobres y vulnerables. Al respecto priorizamos cinco l\u00edneas de acci\u00f3n. La primera, para atender los efectos negativos de la pandemia, que en la medida que no haya nuevos confinamientos estrictos, implicar\u00e1 migrar desde una estrategia de bonos cuasi-universal a una focalizada en aquellas poblaciones m\u00e1s afectadas por la crisis econ\u00f3mica. Lo que se debe evitar es que el abrupto empobrecimiento de los grupos vulnerables derive en problemas de seguridad alimentaria comprometiendo, de esta manera, variables nutricionales. \u00c9stas, a su vez, tienen implicancia en el desarrollo infantil temprano e incluso en variables educativas, las cuales ya vienen siendo afectadas por la escasa cobertura de la educaci\u00f3n remota.<\/p>\n

La segunda, que permita diferenciar la estrategia de lucha contra la pobreza rural y urbana. En el caso de la pobreza rural, cobrar\u00eda mayor relevancia la superaci\u00f3n de brechas productivas y de conectividad con el fin de acercar a las poblaciones alejadas a los mercados, sin dejar de lado la provisi\u00f3n de servicios p\u00fablicos necesarios aun escasos en estas localidades. Esta mirada desde la oferta deber\u00e1 complementarse con una mirada desde la demanda, lo cual implica fortalecer los propios mercados locales y su tejido empresarial. Si bien, esto \u00faltimo se ubica fuera del \u00e1mbito rural, es determinante para el desarrollo de este \u00e1mbito si se considera un enfoque de corredor econ\u00f3mico. Estos corredores dise\u00f1ados a nivel local ser\u00edan los espacios por focalizar, reemplazando la mirada tradicional del distrito. La estrategia urbana, mientras tanto, deber\u00e1 enfocarse en el mercado laboral y, espec\u00edficamente, promover la formalizaci\u00f3n de las ocupaciones. Para ello, las pol\u00edticas de largo plazo asociadas al aumento del capital humano y la productividad de los trabajadores deber\u00e1n complementarse con pol\u00edticas activas de intermediaci\u00f3n laboral, capacitaci\u00f3n o subsidios, sobre todo, en la poblaci\u00f3n joven. En paralelo, se deber\u00edan dar mejoras sustanciales en la legislaci\u00f3n laboral con el fin de corregir los incentivos a la atomizaci\u00f3n empresarial y fortalecer la capacitaci\u00f3n.<\/p>\n

Lo que no es resuelto por los corredores econ\u00f3micos (por ejemplo, en el entorno rural disperso con escasa potencialidad productiva) o por el mercado laboral (poblaci\u00f3n con d\u00e9ficit cr\u00f3nico de capital humano), la alternativa de programas asistenciales es m\u00e1s pertinente. De ah\u00ed surge la tercera l\u00ednea de acci\u00f3n, optimizando el funcionamiento de los programas sociales. Esto, a su vez, pasa por tres acciones prioritarias. Primero, adaptar los programas al entorno urbano. La mayor\u00eda de los programas sociales en el Per\u00fa est\u00e1n dise\u00f1ados para un entorno rural, lo cual posiblemente responda a la mayor incidencia de la pobreza en estos \u00e1mbitos. Sin embargo, como hemos visto, la gran cantidad de pobres urbanos requiere programas sociales especialmente dise\u00f1ados para esa realidad. Segundo, avanzar en la articulaci\u00f3n vertical y horizontal de los programas. La primera, institucionalizando los procesos de decisi\u00f3n a lo largo de las cadenas log\u00edsticas de los programas. La segunda, fomentando los espacios de coordinaci\u00f3n intersectorial, por ejemplo, relazando SINADIS. La tercera, mejorando la focalizaci\u00f3n, ampliando la cobertura y reduciendo la filtraci\u00f3n. Si bien un aspecto crucial para escalar las intervenciones es la disponibilidad de presupuesto, es necesario identificar ganancias de eficiencia, aprovechando el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n.<\/p>\n

La cuarta l\u00ednea de acci\u00f3n propone mirar m\u00e1s all\u00e1 de la pobreza y definir como un objetivo de pol\u00edtica p\u00fablica a la poblaci\u00f3n vulnerable. Es decir, desplegar acciones y programas focalizados en esta poblaci\u00f3n de modo que, por un lado, sean acompa\u00f1ados en la consolidaci\u00f3n de su progreso econ\u00f3mico y, por otro, aumenten su resiliencia ante choques de diversa naturaleza. Para el primer objetivo, las acciones comentadas en la segunda l\u00ednea de acci\u00f3n deber\u00edan ser suficientes en una primera instancia. Para el segundo objetivo, se deber\u00e1 empezar a dise\u00f1ar estrategias a trav\u00e9s de esquemas de aseguramiento, ahorro, cr\u00e9dito o subsidios focalizados que permitan estabilizar o sostener de manera transitoria la capacidad de gasto de las familias.<\/p>\n

La quinta l\u00ednea acci\u00f3n se centra en el largo plazo y en las condiciones no monetarias de la pobreza. En concreto, nos referimos a reforzar el capital humano de la poblaci\u00f3n, priorizando en particular, programas vinculados con el desarrollo infantil temprano, anemia, desnutrici\u00f3n y rendimiento educativo. Programas que han mostrado buen desempe\u00f1o como Cuna M\u00e1s deber\u00edan ser escalados, lo cual implica el reto de adaptarlos operativamente a zonas m\u00e1s remotas. Por otro lado, el \u00e1mbito de acci\u00f3n de programas relacionados con anemia y desnutrici\u00f3n deben contar con estrategias que incidan en la adherencia a tratamientos preventivos, as\u00ed como en cambios de comportamiento en alimentaci\u00f3n y cuidado. Esto a su vez debe acompa\u00f1arse con la optimizaci\u00f3n de la oferta, lo cual, inevitablemente pasa por reforzar el primer nivel de atenci\u00f3n en salud. Por \u00faltimo, una vez garantizadas las condiciones de demanda, esto es, el nivel de vida de la poblaci\u00f3n es necesario reforzar la oferta a trav\u00e9s de la adecuada infraestructura, equipamiento y gesti\u00f3n.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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